Biocombustível mais produzido e consumido mundialmente, o etanol gera uma disputa entre Brasil e Estados Unidos que atravessa décadas e transcende governos.
A investigação da Seção 301 – mecanismo da legislação comercial americana que permite ao governo investigar práticas consideradas injustas contra empresas do país –, que gerou a ameaça de tarifa de 25% pelos Estados Unidos, é o capítulo mais recente desse embate.
Um dos pontos da investigação trata especificamente do etanol. O Escritório do Representante Comercial dos EUA (USTR) acusa o Brasil de dificultar a entrada do biocombustível americano no mercado brasileiro ao impor uma taxa de 18%.
Já a indústria sucroalcooleira nacional considera a pressão descabida, lembrando que a atual taxação brasileira segue a Tarifa Externa Comum (TEC) e que os EUA fazem o mesmo contra o açúcar brasileiro.
A briga em torno do etanol, que se acentuou a partir de 2017, vai muito além de uma disputa comercial entre dois grandes produtores e afeta uma cadeia estratégica para o agro brasileiro, influenciando investimentos, exportações e a oferta de combustíveis renováveis.
O embate, no entanto, ultrapassa o comércio ao envolver interesses políticos, poderosos lobbies industriais e até uma guerra de narrativas acadêmicas.
As origens distintas das cadeias de etanol no Brasil e nos EUA
Daniel Vargas, professor de Economia e Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV), ressalta que o mercado de biocombustíveis não surgiu espontaneamente, mas foi uma “criação política”, para diversificar matrizes energéticas e fomentar a agricultura em ambos os países.
No Brasil, o etanol ganhou protagonismo a partir de 1975 com o Proálcool, considerado o maior esforço mundial de substituição de combustíveis fósseis. Reação ao choque do petróleo de 1973, o programa visava substituir a gasolina aproveitando a vocação natural do país para a cana-de-açúcar.
Nos EUA, o impulso inicial do setor não foi substituir derivados de petróleo, mas melhorar a qualidade do ar, o que se somou a um forte lobby agrícola.
A demanda surgiu a partir do Clean Air Act (Lei do Ar Limpo), de 1970. Com a revisão da legislação em 1990, refinarias americanas passaram a incorporar aditivos oxigenantes à gasolina para reduzir emissões, abrindo espaço para a expansão do etanol de milho.
A explosão da indústria americana, no entanto, se deu a partir de 2005, com a aprovação do programa Renewable Fuel Standard (RFS), que tornou obrigatória a mistura de volumes crescentes de energia renovável na matriz de transportes a cada ano.
Assim, a produção de etanol escalou rapidamente, impulsionada por pesados subsídios governamentais a fazendeiros do chamado Cinturão do Milho, no Centro-Oeste americano.
Em 2006, o Brasil, que historicamente ocupava o posto de maior produtor global de etanol, foi superado pelos EUA, que mantêm a liderança até hoje.
O protecionismo americano de US$ 0,54
Desde os anos 1980, quem sempre manteve barreiras comerciais protecionistas foram os Estados Unidos. O governo impunha um subsídio, fixado a partir de 1990 em US$ 0,54 por galão, como incentivo para as refinarias misturarem etanol à gasolina. Para evitar que produtores estrangeiros se aproveitassem do benefício, criou-se uma tarifa idêntica sobre o biocombustível importado.
“Incentivava-se internamente, mas para proteger o mercado estabelecia-se uma espécie de punição para o mercado externo, em particular o Brasil”, explica Vargas.
Os US$ 0,54 viraram símbolo da barreira americana contra o etanol de cana brasileiro. A política começou a ser reduzida a partir dos anos 2000 até ser extinta no final de 2011.
“Houve muita reação por lá, porque o mercado nasceu misturado com interesses públicos e lobbies setoriais”, conta o professor da FGV. “A entrada externa soava como se estivesse corrompendo o objetivo da política, como se o governo financiasse um produto importado.”
Hoje, há uma tarifa mínima de 2,5%, mas o etanol brasileiro ainda enfrenta barreiras por causa do sistema de créditos de carbono americanos.
Para entrar nos EUA sem taxa adicional, o produto precisa ser classificado pela Agência de Proteção Ambiental (EPA) como “biocombustível avançado”, mas o processo de certificação é complexo e burocrático, servindo como desestímulo.
Por não se qualificar para os benefícios do RFS, ou não atender a critérios específicos de mistura, na prática o etanol brasileiro enfrenta barreiras alfandegárias que, somadas, chegam a representar em média 12,5% sobre o valor do produto nos EUA.
O início da taxação brasileira em 2017
Até meados de 2017, o etanol de milho americano entrava livremente no Brasil. Mas um excesso de safra nos EUA naquele ano resultou em uma “desova” do excedente no mercado brasileiro a preços muito abaixo do praticado nacionalmente.
A reação do governo brasileiro foi criar uma cota: 600 milhões de litros por ano sem imposto. Qualquer volume adicional passaria a ser taxado em 20%.
É a imposição dessa cota em 2017 que os americanos usam como fundamento para recomendar a tarifa retaliatória na investigação do USTR. A alegação é de que naquele momento o Brasil rompeu unilateralmente as regras do jogo.
De lá para cá, a função do etanol americano no mercado brasileiro também mudou, explica Vargas. Antes, ele servia como um complemento, que supria a demanda durante a entressafra da cana, equilibrando os preços do biocombustível frente à gasolina.
Nos últimos anos, porém, o Brasil viveu o que o pesquisador chama de “minirrevolução do etanol de milho” local, que hoje já representa 28% da produção nacional do biocombustível.
“Não precisamos mais do etanol de milho americano como tampão. Temos excedente de produção interna com a expansão do etanol de milho a preços cada vez mais competitivos”, diz.
Brasil e EUA são também maiores mercados consumidores de etanol
O que torna a disputa ainda mais acirrada é que, além de primeiro e segundo maiores produtores de etanol, Estados Unidos e Brasil também lideram o ranking de consumidores, o que faz com que ambos dependam do mercado um do outro.
“Quando eu tenho excesso de safra, tenho que vender para os Estados Unidos, enquanto eles querem vender para a gente”, explica o pesquisador da FGV, que chama a atenção ainda para o poder do lobby setorial em ambos os países.
“Os dois mercados são regulados, têm incentivo público, têm uma espécie de espaço cativo de proteção, têm lobby corporativo altamente poderoso. Há essa ligação muito estreita do mercado com a política comercial no Brasil e nos Estados Unidos”, diz.
O lobby do Cinturão do Milho já demonstrou diversas vezes sua capacidade de ditar os rumos da diplomacia americana. Além de maiores produtores mundiais de etanol de milho, estados como Iowa, Illinois e Nebraska compõem uma base eleitoral decisiva do governo de Donald Trump, que enfrenta neste ano as eleições de meio de mandato.
A pressão dos produtores é uma das razões para a Casa Branca considerar o acesso ao mercado brasileiro de etanol uma prioridade de Estado.
No Brasil, o programa Combustível do Futuro também atende a demandas do setor. Em ambos os países há, neste momento, discussões sobre o aumento da mistura de etanol na gasolina.
Corrida pelo combustível do futuro e a “guerra verde”
Como ambos os países têm produzido excedentes cada vez maiores, há uma pressão agora para abrir novos mercados internacionais. Tanto Brasil quanto EUA buscam convencer economias como Índia e Japão, além de países europeus e africanos, a adotarem o etanol não só para automóveis, mas também para a aviação (SAF) e o transporte marítimo, o que abriria uma demanda sem precedentes para a indústria sucroalcooleira.
A disputa usa ainda a ciência e o meio ambiente como arena. O principal campo de batalha técnico ocorre na área da chamada mudança indireta do uso da terra.
Pesquisadores americanos frequentemente acusam o Brasil de expandir a fronteira agrícola sobre biomas sensíveis, enquanto o Brasil aponta o alto uso de energia fóssil e fertilizantes químicos na produção de milho nos EUA.
Indústria de etanol brasileira contesta investigação americana
A União da Indústria de Cana-de-Açúcar e Bioenergia (Unica) e a Bioenergia Brasil contestam as alegações do USTR.
As entidades afirmam que a tarifa aplicada pelo Brasil ao etanol importado segue a TEC do Mercosul e “não constitui uma medida direcionada especificamente aos Estados Unidos”.
O texto destaca que os Estados Unidos mantêm há décadas políticas de proteção ao açúcar “por meio de um sistema de tarifas proibitivas e cotas que limitam as exportações brasileiras para o mercado norte-americano a um volume que representa menos de 1% das exportações totais do Brasil”.
Por serem extraídos da cana, barreiras e tarifas que recaem tanto sobre o açúcar quanto sobre o etanol afetam basicamente a mesma cadeia produtiva local.
“O etanol brasileiro é reconhecido internacionalmente como uma das soluções mais eficientes para a descarbonização dos transportes, combinando baixa intensidade de carbono, critérios robustos e auditáveis de sustentabilidade e contribuição efetiva para a redução das emissões de gases de efeito estufa”, dizem as entidades.
