O Supremo Tribunal Federal (STF) retoma nesta quarta-feira (18) um julgamento que definirá se empresas brasileiras controladas por estrangeiros podem ter terras no Brasil.
O imbróglio coloca, de um lado, a defesa da soberania territorial, e, de outro, a necessidade de atração de capital internacional para o financiamento do agronegócio e a expansão de fronteiras agrícolas.
Para produtores rurais e investidores, o resultado pode afetar o acesso a crédito, já que operações financeiras com terras dependem de segurança jurídica sobre quem pode ser proprietário no país.
As regras serão analisadas em um julgamento conjunto de duas ações que tratam do tema no STF: a Ação Cível Originária (ACO) 2.463 e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 342. O relator é o ministro André Mendonça, que herdou os processos de Marco Aurélio Mello .
Empresas brasileiras com capital estrangeiro devem ser tratadas como estrangeiras?
A base da discussão está na Lei 5.709/1971, criada durante o regime militar para proteger a soberania nacional e controlar o domínio internacional sobre terras agrícolas. A norma impõe restrições à compra de imóveis rurais por pessoas físicas estrangeiras e à concentração de terras em determinadas regiões.
A interpretação dessa regra mudou ao longo dos anos. Em 1998, a Advocacia-Geral da União (AGU) entendeu que empresas brasileiras não deveriam ser tratadas como estrangeiras, mesmo quando controladas por capital externo – o que, na prática, permitia a aquisição de terras por meio de companhias registradas no país.
Em 2010, porém, o órgão mudou de posição e passou a considerar que empresas brasileiras controladas por estrangeiros devem seguir as mesmas restrições aplicadas a estrangeiros.
A divergência se aprofundou em 2012, quando a Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo (CGJ-SP) orientou cartórios a não aplicarem essas limitações a empresas constituídas no Brasil, sob o argumento de que o entendimento da AGU não vincula os registros estaduais.
A União e o Incra recorreram ao STF, alegando risco à soberania nacional e conflito de competência. Em 2016, o então relator, ministro Marco Aurélio Mello, suspendeu os efeitos da decisão paulista até o julgamento definitivo.
Sociedade Rural Brasileira defende investimento estrangeiro
A Sociedade Rural Brasileira (SRB) é contra a limitação defendida pela União. Em 2015, a entidade protocolou, também no STF, a ADPF 342, à qual foi apensada a ACO 2463.
A SRB questiona a constitucionalidade da Lei 5.709, sob o argumento de que a restrição afronta princípios como a livre iniciativa, o direito à propriedade e à igualdade.
Para a entidade, a restrição encarece o financiamento do agronegócio ao dificultar a entrada de capital internacional e o uso de terras como garantia em operações com investidores estrangeiros. A SRB também alerta para o risco de desvio de investimentos para outros países da América Latina.
Mendonça suspendeu processos sobre o tema, mas plenário do STF derrubou liminar
O julgamento de mérito da ADPF foi pautado no plenário virtual do STF em 2020. O então ministro Marco Aurélio Mello votou pela procedência da ação, ou seja, pela inconstitucionalidade do parecer de 2010 da AGU – o que, na prática, liberaria a compra de terras por empresas brasileiras controladas por estrangeiros, sem as limitações da lei.
Edson Fachin e Luís Roberto Barroso acompanharam o relator, definindo o placar em 3 a 0 antes de um pedido de destaque de Gilmar Mendes interromper o julgamento.
Em abril de 2023, o relator André Mendonça, que herdou o caso, suspendeu processos em todo o país sobre a compra de terras por empresas com controle estrangeiro, apontando “grave insegurança jurídica”.
A suspensão durou pouco. No mês seguinte, o plenário do STF analisou a decisão, empatando em 5 a 5, o que levou à derrubada da liminar e à retomada dos processos em todo o país. Votaram a favor da liminar proposta por Mendonça, além dele, os ministros Edson Fachin, Dias Toffoli, Nunes Marques e Cármen Lúcia.
De outro lado, os ministros Alexandre de Moraes, Luís Roberto Barroso, Luiz Fux, Gilmar Mendes e Rosa Weber votaram contra, argumentando que a suspensão dos processos, sem uma perspectiva de resolução da controvérsia, causaria insegurança jurídica ainda maior e teria impactos econômicos significativos.
Ricardo Lewandowski já havia se aposentado do cargo de ministro do STF, enquanto Flávio Dino ainda não havia assumido seu lugar.
Sessão desta quarta retoma julgamento após pedido de vista de Gilmar Mendes
Na sessão presencial desta quarta, o mérito da questão volta a ser discutido no STF. Se a Corte decidir pela manutenção das restrições, fundos soberanos e multinacionais do setor terão de manter regras mais rígidas de controle, o que pode limitar a expansão sobre novas áreas e reduzir a liquidez na compra e venda de fazendas.
Por outro lado, a eventual derrubada das limitações deve facilitar o crédito no campo. Instrumentos como Certificados de Recebíveis do Agronegócio (CRA) e garantias fiduciárias poderão ser usados com mais facilidade por investidores estrangeiros, alterando o custo do capital.
Também é possível que o STF defina a partir de quando a decisão passa a valer, o que pode afetar contratos e escrituras firmados sob regras anteriores.
Controle de estrangeiros sobre terras brasileiras pode estar subestimado
O julgamento ocorre em um cenário de pouca clareza sobre o avanço do capital internacional sobre terras brasileiras. Dados do Incra podem estar subestimados, segundo o economista Sérgio Pereira Leite, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
Em evento na USP, no ano passado, ele afirmou que o capital externo utiliza formas de controle “sutis”.
“O que está por trás disso é a ideia de controle, e não necessariamente de aquisição ou propriedade. No caso brasileiro, a maior parte das áreas controladas por estrangeiros não são de propriedade de empresas estrangeiras, tal como define a Constituição”, afirmou, conforme registrou o Conjur.
Um exemplo é o Fiagro, que permite a participação de investidores estrangeiros sem identificação clara. Outro mecanismo é o uso de empresas subsidiárias e estruturas societárias complexas. Segundo Leite, o número de fundos internacionais voltados à compra de terras passou de 43 em 2005 para 960 em 2023.
Pesquisa da qual o economista participou identificou 224 empresas estrangeiras controlando terras no Brasil. Estudo da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) aponta ainda concentração fundiária entre grandes multinacionais e investidores estrangeiros.
O trabalho baseou-se em dados coletados em 2024 utilizando a base Land Matrix, além de outros estudos anteriores, e foi publicado em setembro do ano passado no periódico Rural Sociology.
“Grandes multinacionais do setor e gestoras de ativos financeiros de grande porte ocuparam posições estruturais de destaque na rede de transações envolvendo extensas áreas de terras no país”, diz trecho do artigo.
